【要闻】城市群内户口通迁：最新户籍制度改革释放那些信号？

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原标题:城市群内户口转移:最新户籍制度改革释放那些信号？

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户籍制度改革一直是人们长期呼吁的公共改革，也是2001年以来政策、文件持续推进的改革。 但是，其进展的难度，令人意外。

5月18日发表的《关于加快新时期完全社会主义市场经济体制的意见》中，再次吹响了户籍改革的号角:在促进要素市场化配置方面，除了“开放放宽个别大城市以外城市的定居限制”外，“城市群内的户口”

那么，什么样的信号被释放了呢？

这次“原子智囊团”分享中国城市和小城镇改革快速发展中心首席经济学家李铁的解读:一是多次不改变户籍管理制度改革的方向和政策决心，作为推进要素市场化配置的重要组成部分。 第二，在推进改革的操作过程中，首先不是啃硬骨头引起不必要的麻烦，而是城市群内部的公共服务差异少，容易稳步推进，取得效果。

以下是正文。

关于要素和资源的市场化配置，户籍管理制度的改革是不可避免的。

从2001年开始，党中央、国务院颁发了一系列文件，从简到难，在县以下的小镇率先开放定居管理，后来延伸到了地级城市。 在全面取消城市常住人口300万人以下城市定居限制的基础上，现在放宽城市常住人口300万到500万人的大城市定居条件。

在人口外流地区，户籍对各类地级城市的重要性不如以前了。 但是，在人口流入地区的城市，无论是大城市还是小城镇，几乎没有执行关于户籍管理制度改革的政策，另外，设置了各种定居的阈值和条件，提高了外来人口的定居难度。

农民不仅难以在城里定居，都市人也难以在农村定居

其实，户籍管理制度改革是关系到更广大人民利益结构调整的问题。

改革开放前，户籍管理制度的严格在于城乡关系。 那个时期，城市间的公共服务水平和供给能力差别不大，除了少数个别城市，其他城市间的人口流动没有大的障碍。 当然，在人口规模和行政等级不同的城市，人口流动有一定的条件限制，但至少像现在这样定居条件不那么严格。 无论哪个城市，户籍管理制度的限制点都是城乡，所谓的非农业户口和农业户口，有着天壤之别。 有城市非农业户口，就可以确保商品粮食供应和各种轻工业品和副食品的票供应。 农业户口只有自己种的粮食、蔬菜和饲养的家畜才能养活自己。

城市定居受到严格限制是因为物资不足、经济贫困的时代，特别是农产品的供给严重不足。 政策制定者一方面担心，如果农业户口的人定居城市，就无法确保就业，形成很多流浪者，城市会变得不稳定。 另一方面，依赖农产品和农业的轻工业原料供给严重不足，担心会影响到城市工人的生活保障和各种好处。

所以，沿袭从那时到现在的户籍管理制度，不仅农民很难在镇上定居，城市的人也很难在农村定居。 因为农村集体经济组织的土地也不足以让城里的人来农村参与分配，而且有限的产量也不能保证越来越多的城里人在农村占有越来越多的农村资源。

为了处理城市就业的困境，从20世纪60年代到20世纪70年代有2000多万中学毕业生去了上山下乡，压迫了部分农村资源。 但是，随着其后城市定居政策的调整，大部分农村知青基本回到城市，从事各种就业。 城乡人口变迁的结构是这样一个比较稳定的时期。 但是，户籍制度形成的日益增长的城乡利益新格局没有改变。

改革开放前后，农村生活的人应该进入城市，除了可以通过高考、部分军人复员安置和结婚等方法在城市定居外，根据城市征地，部分土地征用的村农业户口也可以在城市定居就业。 试图通过其他途径在镇上定居，非常困难。 可见当时城乡差距之大。

我们现在讨论的户籍问题可能和当时的户籍管理制度有根本区别。 至少随着改革开放，社会经济条件已经发生了翻天覆地的变化。

例如，当地农民进城定居的条件大幅度放宽，可以说没有越来越多的障碍。 因为城市郊外农民手中的土地比户籍更有价值，除了期待拆除征地带来高额补偿费用外，农村集体经济组织的各项福利也水涨船高。 有些远郊农村集体经济组织的土地红利不高，但随着城市产业向远郊转移，有上升的潜力。 对于一个城市管理区域的农村，定居城市的变迁压力不大，只要有钱人买房子，农民就可以定居城市。

相比之下，城市人民很少有可能在农村定居。 另一方面由于有严格的政策限制，严禁城乡人民进入农村购买宅基地，限制城乡因素的流动。 另一方面，基于村庄宅基地、各项福利、集体经济组织的选举行为不允许越来越多的外来人口分享村庄的集体利益。

这也证明了我们经常提到的所谓户籍城乡边界已经很难从原城市进入现在的村庄。 提到要素和资源是基于市场化配置的，无论从户籍还是基于户籍的土地和福利分配，都有城乡逆向流动的巨大阻力。

户籍制度改革的难点在于当地人口和外来人口的不同

回顾一下，城市户籍管理制度改革的难点不是城市地区，而是当地人口和外来人口的差异。 其实和村子一样，基于原来户籍管理体制的公共服务供给系统也是按行政管理区域提供的。 例如，某城市的各公共服务，特别是教育、社会保障等，是只对市城乡户籍人口提供的严格限制。

曾经有一个发达地区的城市市长告诉我他们有数万名外省教师，为外来人口的孩子教育服务。 在职期间，这些外籍教师可以享受与当地户籍居民和教师相同的待遇，但一旦退休，他们只能回到家乡享受原来户籍所在地的社会保障。 因为这个城市的财政负担不起这些外来人口退休后的养老负担。

在拥有成千上万人口的城市中，拥有十几万人口的建制镇，不是城市生活的人口规模的大小，而是处于外来人口所占比例的高低，将来会给当地财政带来多少社会保障负担。 这些外来人口已经对就业的城镇做出了很大的贡献，但他们仍然不能完全享受与当地城镇居民同等的公共服务待遇。 户籍和行政管辖区域的公共服务提供的关系决定了人口流入地区的城市，户改难度与现在的村庄相似。 由于有限的财力大多提供给当地户籍居民的公共服务，为了使将来可能的公共服务的增长预期平均化，不希望增加越来越多的外来人口，通过外来人口分蛋糕影响当地户籍居民可以享受的各种待遇

限制公共财政对外来人口支出的另一个重要原因是城市公共服务水平的差距。 改革开放前，如果全国城市快速发展差距不大，城市之间流动的人口矛盾可能就不那么显着。 但是，随着改革开放，我国区域间和城市间经济的快速发展水平必须拉开巨大差距，加大城市间公共服务水平的差距，而且这些需要财政支出。

对于人口流出地区和城市，得到越来越多的快速发展机会，越来越多的产业和人口想增加的人口流入地区和城市，外来人口增加，希望创造和留下越来越多的财政利益，但人不能在这里定居

而且长期以来，由于户籍管理制度改革进展缓慢，财政支持的公共服务将越来越多的投入和利益分享给当地户籍居民。 户籍居民的利益增加后，越来越多的外来人口不希望这部分利益均衡。 因为这直接影响到所有户籍居民的切身利益。 除非外来人口掌握绝技，否则要么为当地的快速发展做出超常规的贡献，要么花大成本投资购买住房，才有可能获得定居权利，享受与当地城市居民同等的公共服务。

回顾我国户籍管理制度改革的过程发现，在经济快速发展水平没有形成足够的差距或资源和要素可能提供无限供给的情况下，户籍身份变迁的影响并不是特别大。 但是，如果出现供给能力的差异，或者资源要素的供给受到限制，则户籍制度会限制外来人口的定居，从而人为地限制可能额外增加的公共资源的消费。

如果这样的体制长期维持，利益结构就会相对固化，也成为面对改革的障碍。 无论是城乡之间户籍制度的反向限制，还是加强城际户籍管理制度，现在都形成了严重的改革阻力。 由于比较了城市内更广泛的社会群体，或者全国更普遍的农村社区群体和组织，这项改革的推进受到各方面的阻碍。 中央有关政策和文件坚持发行，但遇到地方、城乡社会的全面抵抗，也影响政策的进一步执行。

此次中央新发表的《关于加快新时代完全社会主义市场经济体制的意见》中，除了说“开放放宽个别大城市以外城市的定居限制”外，还说“城市群内户籍转移、居住证相互认识制度的探索”

至少一个是户籍管理制度改革的方向和政策决心不变，这证明了这是推进要素市场化配置的重要组成部分。 二是在推进改革的操作过程中，首先要实现第一个困难，而不是啃硬骨头引起不必要的麻烦。 城市群内部公共服务差别不大，容易稳步推进，取得效果。 三是在经济快速增长的过程中，可以加快改革。 迅速发展的成果可以缓和社会矛盾。 经济增长遇到困难时，可以调整改革的力量。 特别是面对新型冠状病毒大爆发对全球化的巨大影响，也给我国经济的快速发展带来了前所未有的局面，我们先处理好容易操作的问题，再逐渐扩大公共服务城市之间的户籍和居住证识别和认证宣传方面，逐步扩大未来难关的矛盾面

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资料来源:原子智囊团( atomthinktank )

文/李铁/杨溪